《关于推进分层设立国有建设用地使用权工作的指导意见》 政策解读
一、制定背景
我市进入减量发展时代，土地越来越成为稀缺资源，面对城市更新、精细化治理的要求，向上向下进行空间拓展是未来发展的重要方向，国有建设用地使用权分层设立政策诉求迫切。2022年，经开区先行先试出台了《北京经济技术开发区国有建设用地使用权分层供应管理的若干规定（试行）》，取得了良好实施效果，为全市层面国有建设用地立体分层设权文件的出台奠定了良好的实践基础。
二、制定目的
为了凝聚全市对立体分层开发管理的共识，确立统一的标准和规则，规范我市土地立体化开发利用相关工作，推动《北京城市总体规划（2016年—2035年）》《北京市城乡规划条例》《北京市城市更新条例》等法律法规与政策文件中“协调地上地下空间的关系，促进地下空间资源综合开发利用”“坚持立体分层开发，统筹地上地下空间布局”“坚持地下综合开发，统筹地上地下空间功能”“坚持体制机制改革，统筹地上地下管理体系”等要求的落地实施，现起草《关于推进分层设立国有建设用地使用权工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），指导全市开展国有建设用地立体分层设权工作，把土地节约集约利用落到实处。
三、主要内容
（一）总体要求
明确坚持“规划统筹、节约集约、协同治理”的基本原则，规范和完善国有建设用地立体开发建设各项管理制度，为首都高质量发展提供有效空间保障。
（二）适用范围
本市行政区域内分层使用地表、地上（如地铁上盖建筑、高架桥等）、地下（如轨道交通、地下通道、地下商业等）国有建设用地的建设项目，涉及规划编制、土地供应、规划建设管理、确权登记等相关工作可按本意见组织落实。
（三）主要内容
1.充分发挥规划引领作用。明确在专项规划、控规、规划条件、方案设计和规划许可等不同规划阶段对空间立体开发的引导要求和实施保障，实现规划管理的立体化和精细化。明确立体空间开发利用相关规划要求，并不断深化落实。
2.支持功能复合利用。提出“推进存量地下空间功能兼容，重点用于补齐城市功能短板、补齐公共服务设施、完善生产生活配套”的工作要求。对于公共管理与公共服务用地、公用设施用地、绿地与开敞空间用地地块进行分层利用的，应优先满足公共利益及其空间主导功能。
3.健全分层设权建设用地供应管理制度。提出实施差别化的供地方式，细化可以协议出让或租赁国有地上、地下空间建设用地使用权的情形。根据不同情形，明确国有土地立体设权项目供地年限和供地价格相关规则。
4.规范城市立体空间建设项目规划建设管理。明确结建式地下空间工程可与地表建设工程一并申请办理规划许可手续；单独开发利用地上、地下空间的，应当申请办理单独的规划许可手续。
5.完善城市立体空间产权管理。确权登记阶段，明确了国有土地立体设权的权属范围及登记规则，同时，针对地上或地下建（构）筑物占用地表国有建设用地使用权等特殊情形，可申请地役权登记，强化不动产产权管理。
（四）保障机制
通过加强协调衔接、支持探索创新、强化监督指导，推动分层设权工作顺利开展。
四、主要创新点
（一）创新内容
《指导意见》通过重点细化取得一定的创新：主要就供地价格等政策要点，充分与我市工作实际相衔接、细化，如实行差别化地价支持政策，鼓励地下空间开发利用。地下空间国有建设用地使用权以出让（租赁）方式取得的，充分考虑成本差异，实行地价向下递减的优惠政策，其土地出让价款通过采取地下空间修正系数、以政府土地出让收益为核算依据等核算标准评估确定地价。除另有规定外，地下三层及以下地下空间，可免予缴纳土地价款。
（二）与相关规定的衔接情况
《指导意见》起草过程中，以《民法典》《土地管理法》等上位法为统领，以《北京市城乡规划条例》《北京市城市更新条例》等我市法规为依据，以《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》等部级规范性文件为指导，并参考我市经济技术开发区、上海、深圳等地相关政策法规的具体规定，做到了充分衔接。
来源：北京市规划和自然资源委员会